Auto 1221/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Referencia: Expediente CJU-1172.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado Sustanciador:
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud SANITAS S.A., mediante apoderado judicial, presentó demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de varias solicitudes de recobro, por concepto de la provisión de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan de Beneficios en Salud), y, por consiguiente, no costeados con cargo a los recursos asignados a las Unidades de Pago por Capitación. Específicamente la demandante solicitó declar[ar] la responsabilidad de la [entidad demandada] en la causación de los perjuicios ocasionados en la modalidad de daño emergente, irrogados a la EPS ( ) con ocasión del rechazo infundado de ( ) 458 ITEMS, contenidos en ( ) 375 RECOBROS, resultado de la cobertura y suministro efectivo de los servicios NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan de Beneficios en Salud) que ascienden a la suma de ( ) $1.315.544.060[1].
2. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá[2]. Mediante Auto del 11 de marzo de 2019[3], esa autoridad judicial admitió la demanda y corrió traslado a la ADRES para su contestación. Posteriormente, el 16 de enero de 2020[4], ese juzgado declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Argumentó que, según el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019[5], que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud en facultad de su función jurisdiccional, conoce y falla las controversias relacionadas con los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3. Con Auto del 3 de junio de 2021[6], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda. Argumentó que la función jurisdiccional de esa entidad es de carácter concurrente y no privativa, por lo que corresponde el conocimiento tanto al juez laboral como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención. Por lo tanto, señaló que cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para conocerlo, se descarta la atribución de las demás que, en principio, también están facultadas por la ley para asumirlo. En ese sentido, concluyó que: (i) el asunto corresponde al juez laboral, por ser la autoridad judicial que conoció en primer lugar de la demanda, y (ii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencias suscitado.
4. Mediante correo electrónico del 30 de junio de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud envió el proceso a la Corte Constitucional[7].
5. El 24 de junio de 2022, se repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado[8] y el 28 de junio siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de los conflictos suscitados entre jueces laborales y la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración de jurisprudencia[9]
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[10] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[11]. Sin embargo, la Sala advierte que la controversia remitida en esta oportunidad no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones, lo cual impide que esta Corporación se pronuncie sobre el particular, por cuanto sus atribuciones se restringen a aquellas que han sido asignadas en las normas constitucionales y legales.
2. En el asunto de la referencia, las autoridades en disputa integran la jurisdicción ordinaria desde el punto de vista funcional. En efecto, de acuerdo con el criterio establecido por la Corte en el Auto 1008 de 2021[12], la Sala advierte que el conflicto se suscitó entre un juzgado laboral y la Superintendencia Nacional de Salud (que se asimila a los jueces que componen dicha jurisdicción, para estos efectos). Esta última, a pesar de ser una autoridad administrativa[13], desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria por las siguientes razones:
(i) De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[14], corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional; y,
(ii) En la Sentencia C-119 de 2008[15], esta Corporación señaló que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus facultades jurisdiccionales:
desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia[16].
3. Por lo anterior, los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales. En tal sentido, corresponderá dirimir esta controversia a las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[17], quienes deberán determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Por tal motivo, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que funcionalmente integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si en efecto sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional en el asunto, recae en las autoridades judiciales competentes.
4. En particular, el artículo 139, inciso 5°, del Código General del Proceso dispone: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada[18]. Con todo, en criterio de la Sala, esta norma debe interpretarse de manera conjunta con el inciso 1° de ese mismo artículo, que señala: Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación.
5. En este sentido, en los Autos 1036 de 2021[19], 004 de 2022[20] y 103 de 2022[21], la Corte tuvo en cuenta ambos criterios (esto es, la condición de superior jerárquico del juez desplazado y de superior funcional común a las dos autoridades) para remitir el asunto, cuando se trata de un conflicto al interior de la jurisdicción ordinaria.
III. CASO CONCRETO
6. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que carece de competencia para resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud comoquiera que esta última, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, se asimila funcionalmente a una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
7. Así las cosas, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. - Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de la demanda promovida por la EPS SANITAS S.A en contra de la ADRES.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-1172 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 1. cuaderno principal 1-2020-58352_1.pdf folios 6 a 97.
[2] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 1. cuaderno principal 1-2020-58352_1.pdf folio 223.
[3] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 1. cuaderno principal 1-2020-58352_1.pdf folio 224.
[4] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 1. cuaderno principal 1-2020-58352_1.pdf folio 297 a 299.
[5] ARTÍCULO 6o. Modifíquese el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: ( ) (f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
[6] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo 2. auto confli A2021-001749 J-2020-0158.pdf.
[7] Expediente electrónico CJU-1172. Archivo Correo Remisorio y Link.pdf.
[8] Expediente digital, CJU-1172. Archivo denominado Constancia de Reparto CJU-1172.pdf. Debido a que, el pasado 3 de julio de 2022, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado concluyó su periodo constitucional, la Sala Plena de la Corte designó como encargado al Magistrado sustanciador, mientras el Senado de la República suple la vacante de forma definitiva.
[9] En este acápite se retoman consideraciones de los Autos 1008 de 2021 y 103 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[10] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, [l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[14] Artículo 6º de la Ley 1949 de 2019.
[15] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Sentencia C-119 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] La Sala advierte que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también pone de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[18] Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia. Auto del 22 de julio de 2021 M.P. Luis Alfonso Rico Puerta. Radicado 11001-02-03-000-2021-02344-00 (AC2977-2021). La Corte Suprema de Justicia consideró que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
[19] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.
[20] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera (Expediente CJU-182).
[21] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.